摘 要:國有企業混改是深化國有企業改革的新要求新目標，但是到目前為止的絕大多數混改案例及國有企業改革經驗總結表明，國有企業混改主要是采取非公資本增量入股的方式。部分國資出售、轉債權、轉為國有優先股等并引導“兩類公司”“產業基金”參與混改，能極大激發非公資本參與國有企業混改的主動性與積極性，從而加快國有企業混改進程。新發展階段，要繼續深化國有企業改革，積極穩妥探索非公資本增量入股以外的更多國有企業混改方式，有效激發國有企業對高質量發展的支持效應。

【中圖分類號】F276.1 【文獻標識碼】A

國有企業混合所有制改革（簡稱國有企業混改）既是完善國資治理的要求，也是高質量發展的要求。就國有企業對高質量發展的支持而言，應落到如何通過改革加快國有企業自身的轉型從而支持高質量發展。國有企業混改順利推進，充分吸引民營企業積極參與混改，可以實現非公資本與國有資本的有機融合，促進民營經濟和國有經濟共同發展壯大，從而有效支持高質量發展。

從國有企業混改的實際操作看，特大型大型國有企業母公司或集團公司層面混改推進進展較慢，一些中型國有企業混改也主要集中在子（分）公司層面，國有企業混改進程相對緩慢。到目前為止的絕大多數混改案例及國有企業改革經驗總結表明，國有企業混改主要是采取非公資本增量入股的方式。非公資本增量入股的混改方式是由國有企業決定及主導的，民營企業也無法自愿選擇混改方式。因此，要打破國有企業決定及主導混改的思維定式，探索非公資本增量入股以外的更多國有企業混改方式。這可能會觸及國資國企管理的一些深層次問題，因此，為了支持多種方式推進國有企業混改，要從加強國資國企管理上完善相關配套措施。

有必要探索更多國有企業混改方式

增量入股單一方式抬高了非公資本參與國有企業混改的門檻。國有企業混改是指國有企業可以引入非公資本及允許非公資本控股參股的股份制改革。國有企業混改的本質是國有資本與非公資本的混合融合，在具體操作上表現為非公資本以貨幣現金出資認購國有企業增發的股份實現增量入股。到目前為止國有企業混改基本上都是采取了非公資本貨幣現金出資的增量入股方式，非公資本以增量入股參與國有企業混改似乎已成為既定方式；擬進行混改的國有企業，無論資產規模大或小，幾乎都是擬選擇非公資本增量入股的混改方式。這種由國有企業決定及主導的國有企業混改方式，非公資本只能被動的選擇及接受。非公資本參與國有企業混改，不可能只是為了象征性參股或較低比例的持股，非公資本也有控股的意愿；就當下絕大多數有意愿參與國有企業混改的非公資本主體而言，現金出資億元甚至幾億元的能力是有的，出資能力能達到十億甚至數十億的非公資本主體仍是極少數；非公資本主體億元甚至幾億元現金出資往往在混改后的股份制公司里只是參股甚至是象征性參股，非公資本主體十億甚至數十億現金出資的持股比例仍與國有股持股比例存在巨大懸殊，無形之中抬高了非公資本參與國有企業混改的門檻。這導致在國有企業混改進程推進中，很多擬混改的國有企業吸引非公資本困難或根本吸引不到非公資本。

增量入股單一方式使特大型大型國有企業混改無法吸引到規模足夠大的非公資本。從國有企業的持續改革進程看，2003—2013年國有企業全面改制，絕大多數小型國有企業及少量中型國有企業已經完成了股份制改革；2013年以來的國有企業混改主要是推進特大型大型及中型國有企業混改。特大型大型及中型國有企業混改的推進，也多是擬實行增量入股方式吸納非公資本參與混改。就處于產業上游資源能源及水電氣熱及電信類、基礎設施及交通運輸港口類、政府融資投資平臺公司類等特大型大型及中型國有企業混改而言，非公資本主體參與意愿雖然很強，但是，以貨幣現金增量入股方式參與混改可能抑制了這些非公資本主體參與混改的激情。中型國有企業規模幾十億到上百億，非公資本貨幣現金出資數十億參與混改，也只能是參股，非公資本如果要控股，需要有幾十億甚至上百億現金的出資能力，可能性很小；大型國有企業規模幾百億到上千億，非公資本要貨幣現金出資上百億才能參與混改，難度很大；特大型國有企業規模幾千億到上萬億，非公資本要貨幣現金出資上千億才能參與混改，根本不可能。可以說，增量入股單一方式使特大型大型國有企業混改無法吸引到規模足夠大的非公資本。

非公資本增量入股以外的更多國有企業混改方式

部分國資出售吸引非公資本入股的國有企業混改方式。部分國資出售是指國有企業評估凈資產的一定百分比存量通過產權交易平臺招標競價轉讓。部分國資出售吸引非公資本入股的國有企業混改方式，不僅提高了國有企業混改的透明度，而且促進了非公資本入股定價的公平合理，還形成了數額可觀的國資流量（文中指國有資產流量，是國有資產資本化金融化證券化的流動形態）。舉例而言，假設某家中型國有企業混改，其評估的國有凈資產約為65億，其中12%的國資存量7.8億在產權交易平臺招標競價轉讓，非公資本主體通過競價以10億元受讓7.8億的國資存量，7.8億國資存量出售形成10億元的國資流量。非公資本主體根據自身的實際出資能力受讓部分國資存量轉為相應的持股，可以相對降低國有企業混改后的股本規模，非公資本相同數額的貨幣現金出資可以形成相對更高的持股比例。

部分國資轉債權與非公資本入股并重的國有企業混改方式。部分國資轉債權是指國有企業評估凈資產的一定百分比存量轉為混改后股份制公司的國有債權，債權人是政府或財政國資部門。部分國資轉債權與非公資本入股并重的國有企業混改方式，有效降低了非公資本參與國有企業混改的門檻，能夠吸引更多的非公資本主體參與國企混改。舉例而言，假設某家大型國有企業混改，其評估的國有凈資產約為315億，可將其中40%的國資存量轉為126億的國有債權，債權期限30年，剩余的189億國資存量轉為國有企業混改后的國有股，2—3家非公資本主體貨幣現金出資50億左右入股參與國有企業混改。

部分國資轉為國有優先股與非公資本控股并重的國有企業混改方式。部分國資轉國有優先股是指國有企業評估凈資產的一定百分比存量轉為混改后股份制公司的國有股并把國有股設為優先股。充分競爭領域的國有企業混改，應該允許非公資本參與混改并對混改后的股份制公司控股。如果采取非公資本控股的模式，國有企業混改中的國有資產存量采取出售與轉為國有優先股相結合的方式，國有企業評估凈資產的國資存量分為占比較高與占比較低的兩部分，占比較高的國資存量通過產權交易平臺招標競價轉讓給非公資本，占比較低的國資存量參照產權交易平臺的招標競價轉為混改后股份制公司的國有優先股。國有優先股可以確定固定分紅率，通過合約約定一定條件下的股份制公司分次回購國有優先股。部分國資存量轉為國有優先股與非公資本控股并重的國有企業混改方式，對非公資本參與國有企業混改更有吸引力。

“兩類公司”參股與非公資本控股并重的國有企業混改方式。“兩類公司”是指按照國有資本授權經營改革要求而改組或組建的國有資本投資公司和國有資產運營公司（簡稱“兩類公司”）。設計并實施多個“兩類公司”各自參股、非公資本相對控股的國有企業混改方案，不僅相對容易吸引到非公資本，而且可以使混改后的股份制公司股權結構更合理。舉例而言，假設某家大型國有企業混改，可由四個“兩類公司”各自持股10%—15%，20%—30%的股份由非公資本貨幣現金出資相對控股。當然，混改參股的多家“兩類公司”應該可以跨區域、跨行政級次。“兩類公司”參股與非公資本控股并重的國有企業混改方式，既可以促進國有資本運營平臺搭建及國有資本專業化運營，又可以激發非公資本參與國有企業混改的主動性與積極性。

“產業基金”參股與非公資本控股并重的國有企業混改方式。“產業基金”也稱產業投資基金，“產業基金”大多進行跨區域、跨行政級次的股權投資，國有企業混改要積極吸引“產業基金”參股。由多個“產業基金”各自對國有企業混改參股，可以大大降低非公資本成為“第一大股東”相對控股的難度。相對于國有資本主體，非公資本主體的產業經營更貼近市場需求。對于產業類國有企業混改尤其是工業類國有企業混改，引導多個“產業基金”參股，吸引非公資本積極參與，更有利于促進產業轉型及升級。

探索多種方式推進混改有利于激發國有企業對高質量發展的支持效應

國有企業混改吸引非公資本參與，不單純是為國有企業注入資本增量，更重要的是通過國有資本與非公資本的混合及深度融合為國有企業注入管理增量、技術增量并讓市場力量主導資源配置。突破增量入股單一方式，探索非公資本增量入股以外的更多國有企業混改方式，通過多種方式推進國有企業混改，有利于激發國有企業對高質量發展的支持效應。

激發非公資本參與國有企業混改的主動性與積極性。國有企業混改進程緩慢，主要原因是非公資本缺乏參與國有企業混改的主動性與積極性，國有企業混改吸引非公資本面臨著很多困難。多種方式推進國有企業混改，能夠有效降低非公資本參與的門檻，部分國資出售、轉債權、轉為國有優先股等及“兩類公司”“產業基金”共同參與，使非公資本能更靈活參與混改，非公資本參與混改的風險大大降低，從而充分調動非公資本參與國有企業混改的主動性與積極性。以更多方式推進國有企業混改，意味著不再單純是國有企業主導混改，非公資本也可以對國有企業混改發揮重大影響，從而促進國企民企外企地位平等，在毫不動搖鞏固發展公有制經濟的同時，也鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，更能夠體現對“兩個毫不動搖”的堅持。

實現國有企業治理機制轉變及市場競爭力提升。非公資本增量入股的國有企業混改方式，抬高了非公資本參與混改的門檻，即使非公資本能夠參與混改，非公資本對混改后的股份制公司也只是參股甚至是象征性參股，導致國有企業混改后的公司治理形式化。以多種方式推進國有企業混改，非公資本對混改后的股份制公司既可參股也可控股，非公資本可以在股東會董事會充分行使投票權與表決權，推動公司治理改革及完善，促進國有企業混改后治理機制轉變。除此以外，非公資本也能夠促進國有企業混改后加快轉變經營方式，圍繞市場需求加大投入，加快產品創新及服務創新，不斷提升市場競爭力。

推動從管理國有企業向管理國有資本的轉變。國有企業混改既要能夠促進國有資本與非公資本的混合融合，又要能夠推動從管理國有企業向管理國有資本的轉變。在某種意義上，“兩類公司”充分參與國有企業混改，可以加快從管理國有企業向管理國有資本轉變的進程。多種方式推進國有企業混改，拓展了“兩類公司”參與國有企業混改的通道；探索多個“兩類公司”參與國有企業混改，可以更好地推動國有企業母公司或集團公司層面的混改。“兩類公司”參與國有企業混改可以加快國有資本運營與國有資本經營的分離進程，打造鏈接國有資產管理、國有資本運營及國有企業經營三層次之間的產權紐帶，用市場力量推動從管理國有企業向管理國有資本的轉變。

促進國有資本與非公資本的深度融合。采取非公資本增量入股的國有企業混改方式使得非公資本對國有企業混改后治理層面、經營層面的影響和話語權仍然較弱，滋生了“混”而不“改”的現象，國有資本與非公資本充其量只是形式上的混合。多種方式推進國有企業混改，讓非公資本在國有企業混改后的治理層面、經營層面發揮更大作用，國有資本與非公資本不再僅僅是形式上的混合，而是從本質上進行深度融合。只有國有企業混改后董事會管理團隊中的非公資本要素逐漸增加、非公資本與國有資本共同參與混改后的治理改革和經營決策，推動混改后的股份制公司更貼近市場并充分滿足市場需求，才能促進國有資本與非公資本的深度融合。

完善土地財政向國資財政轉型的條件。面對土地出讓收入衰減及地方土地財政承壓，重視并加強國有資產存量及增量的國資流量管理，使國資流量成為替代土地出讓收入減少的可持續財政收入來源，是土地財政向國資財政轉型的條件。國資流量是國有資產資本化金融化證券化的流動形態，國資流量可以直接納入政府預算。重視并加強國資流量管理，要逐漸提高國有資產的國資流量率，國資流量率越高，國資流量的數額越大。部分國資存量出售、轉債權、轉為國有優先股等國有企業混改方式，可以一次或多次產生穩定、高質量、可持續、直接納入政府預算的國資流量。可以說，國有企業混改方式的更多探索，會進一步完善土地財政向國資財政轉型的條件。

不斷完善多種方式推進混改的國資國企管理措施

建立國有資產質量評價體系并加強國資流量管理。國有資產質量決定著國有資產作用能否充分發揮，高質量國有資產既可以支持經濟高質量發展與高質量增長，也可以保障社會穩定推動社會不斷進步。因此，要加快建立國有資產質量評價體系。國資流量是國有資產質量評價的核心指標之一，重視并加強國資流量管理，能夠促進國有資產質量的不斷提高。建立國有資產質量評價體系并加強國資流量管理，要求國有企業混改要關注國有資產質量的提升與國資流量的穩步增長。國有企業混改中實行部分國資出售、轉債權、轉為國有優先股及“兩類公司”參與，有利于產生持續穩定的國資流量，并相應把國資流量納入政府預算，從而促進國有資產作用的充分發揮。

加大改組組建“兩類公司”力度并引導“兩類公司”參與國有企業混改。設立更多的國有資本投資公司與國有資本運營公司，引導“兩類公司”參與國有企業混改，既可以提高國有資本運營的專業化水平，也可以加快國有企業混改的進程。“兩類公司”充分參與特大型大型國有企業混改，更有利于國有資本運營與國有企業經營的分離，加快實現“兩類公司”從事資本運營、國有企業從事產業經營的各司其職。為了更好更快地提高國有資本運營的專業化水平，“兩類公司”參與國有企業混改要打破區域限制和行政級次限制。

完善國有企業信息披露機制并實行相關信息的公開透明。加快推進國有企業混改進程，除了要探索更多的混改方式，還要完善國有企業信息披露機制。在已經明確了推進并加快國有企業混改進程的背景下，強制要求進行國有企業混改信息的公開披露，可以倒逼更多國有企業推進混改并加快混改。除了國有企業混改已經完成的信息要公開披露，國有企業擬推進混改的信息及推進進程信息也要公開披露。國有企業混改信息的公開透明，既有利于社會公眾對國有企業混改的監督，也有利于非公資本關注并積極參與國有企業混改。

支持國有企業董事會積極主動履行推進混改的職能。隨著加強國有企業董事會建設工作的不斷推進，大多數特大型大型及中型國有企業都建立了董事會。這些企業是混改的主要對象，為了推進及加快國有企業混改進程，應該讓國有企業董事會充分發揮作用，積極主動履行推進國有企業混改的職能。國有企業董事會要討論制定并上報國有企業混改的規劃，明確國有企業混改的時間進程及操作步驟。當然，國有企業董事會也要主動防范國有企業混改違法違規現象的發生。

促進職業經理人市場充分發育并要求國有企業混改后實行職業經理人公開招聘。國有企業混改后要加快完善公司治理及轉變經營機制，實行董事會外部化及經營管理層的職業化與市場化。順應國有企業混改進程加快的要求，政策上要促進職業經理人市場充分發育，完善職業經理人市場的信息透明，從而為國有企業混改后實行職業經理人公開招聘創造條件。就國有企業混改后職業經理人公開招聘而言，董事會要能夠充分發揮作用，加大職業經理人的激勵約束，真正實現職業經理人的公開招聘及能上能下。

【本文作者為中國財政科學研究院研究員；中國財政科學研究院研究生院國資管理專業研究生余皓琪對本文亦有貢獻】